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政法論文

行政法視角下未來我國商業體育賽事發展研究

時間:2019年09月30日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

摘要:我國即將面臨商業體育賽事管理方面的制度革新,而商業體育賽事管理的新型法案有助于社會資本進入體育賽事領域,對促進體育產業的發展會產生不可估量的作用。主要通過文獻資料法收集關于行政法視角下完善我國商業體育賽事發展中所存在的一系列法律問題

  摘要:我國即將面臨商業體育賽事管理方面的制度革新,而商業體育賽事管理的新型法案有助于社會資本進入體育賽事領域,對促進體育產業的發展會產生不可估量的作用。主要通過文獻資料法收集關于行政法視角下完善我國商業體育賽事發展中所存在的一系列法律問題,使未來我國商業體育賽事的發展更加完善。

  研究認為,取消賽前行政審批環節是賽事管理制度改革的重中之重,且完善賽中、賽后的監管措施對體育賽事的健康可持續持發展至關重要。基于我國體育行業的實際情形,改革商業體育賽事管理法可以從體育賽事目錄制度、體育行業組織治理結構、引導型行政措施和法律法規銜接性制度安排等方面逐一進行完善。

  關鍵詞:行政法;商業體育賽事;體育賽事管理;體育產業;賽事目錄

行政法

  2018年3月19日國家體育總局局長茍仲文在“兩會”部長通道上,明確提出2022年北京冬奧會中國將全項目參賽、體育改革堅持走“開放”之路,跳出體育“圈子”來辦體育。從此體育事業的壁壘將不再堅不可破,眾多體制外的廣大人士、許多未經官方注冊的外域人員都將平等地享用體育協會所開放的各類體育資源,參與各項體育賽事,國家隊的人才引進、建制建設事宜也逐步輻射到地方梯隊、各級俱樂部乃至企事業單位等。

  在商業體育賽事的承辦和舉辦過程中必然會遇到一些行政法律問題。目前,我國商業體育賽事與以往政府監督下的體育賽事有所不同,經濟效益更加顯著,參與人群范圍更廣。

  近些年,商業體育賽事逐步增多,賽事規模和賽事影響力逐年提升,而賽事的策劃、營銷、推廣還不能形成完整體系,仍需要政府大力扶持和不斷地自我完善。如今,越來越多的商業體育賽事由于營銷策略的不規范、賽事組織的混亂,導致許多商業體育賽事的價值不能得到充分的體現。球迷觀眾并不能看到自己心中所期待的比賽,發起的組織者也沒有得到應得的經濟利益,從而導致商業體育賽事的發展越來越困難。

  行政法主要是由政府內部進行管理,我國對商業體育賽事發展的戰略方針逐步從政府規范商業秩序轉變到商業內部的自我調節。并且政府也在其中發揮著主要的職能,不再對以往的商業管理和社會管理實行一手操控。隨著現代化社會的快速發展,市場經濟體制不斷完善,現有的行政法已不適應當今形勢發展的需要,在某種程度上影響商業體育賽事的健康可持續發展,因此政府應當對商業體育賽事從本質上進行行政審批管理與完善。

  1行政法與商業體育賽事

  1.1商業體育賽事

  商業體育賽事主要是受運動項目、競賽規則以及社會經濟等多種因素制約,并具有市場營銷、項目管理、組織文化等特征,為體育競賽和相關服務提供產品,來滿足體育消費者多種需求的特殊活動[1]。

  商業性體育賽事同一般性體育賽事的差別主要表現在以下幾個方面:1)商業體育賽事主要目的是為了獲得更大的利潤,通過各種手段來獲取最大的利益。2)體育運營市場化是商業體育賽事的主要運行模式,其宣傳、舉辦等各項事宜均是由經營者通過一系列市場化運作的手段來完成的。3)商業體育賽事經營主體是賽事的發起者,他們主要是為體育賽事需求者提供服務。

  1.2現行體育賽事相關行政法律規范

  行政法是有關行政以及與行政有關的法律規范的總稱。具體言之,行政法是有關行政的主體及職權、行為及程序、違法及責任和救濟關系等的法律規范的總稱[2]。為了進一步加強和規范我國體育賽事的管理工作,《中華人民共和國體育法》中明確規定,國家體育總局負責對在我國舉辦的全國性體育賽事的監管,所舉辦的體育賽事遵循誰主辦誰負責的原則,實行分級分類管理。

  1)我國當前與體育活動密切相關的行政法有《中華人民共和國體育法》《反興奮劑條例》《全民健身條例》《大型群眾性活動安全管理條例》《公共文化體育設施條例》《特殊標志管理條例》《體育競賽裁判員管理辦法》《反興奮劑管理辦法》《經營高危險性體育項目許可管理辦法》等。

  2)此外,國務院依據《行政許可法》列明了500項具體的行政許可事項,即《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》,其中與體育賽事或體育活動相關的有:縣級以上人民政府公安機關進行大型群眾文化體育活動安全許可;國家體育總局及省級人民政府體育行政主管部門對舉辦攀登山峰活動的審批。

  3)根據《體育法》及相關條例,各地方政府制定了大量的涉及體育賽事或體育活動的地方性法規,如《山東省體育競賽管理辦法》《廣州市體育競賽表演市場管理辦法》《遼寧省體育競賽管理辦法》等。雖然現行的體育賽事相關法律法規較為全面具體,形成了體育賽事管理相應的法律體系,但是目前體育協會等社會組織關于體育賽事的法律定位還不夠明確,影響了體育賽事“管辦分離”的改革進程。

  1.3商業體育賽事中的行政法律關系

  行政法主要是用法律規范來調整社會關系中所形成的權利義務關系,是法律制度對現實生活調整的具體指向,法律制度往往是抽象的,而法律關系則是具體的[3]。商業體育賽事活動關系到民事、行政、刑事等諸多法律關系,其中行政法是最主要最基本的,沒有明確嚴格的行政法對體育賽事進行管理與制約,體育賽事將變得尤為混亂。行政法律規范、民事法律規范和刑事法律規范在商業體育賽事的進行中共同發揮著作用,其中行政法律規范的作用更大,調整商業體育賽事相關法律關系更多。

  我國傳統的體育賽事法及其理論都是以體育行政法搭建而成,主要是為了體育賽事的行政管理以及合理運行。事實上我們分析體育賽事舉辦的各個環節,都是由不同行政法律構成的。例如2015年年初,中國田徑協會取消了馬拉松賽事的審批制度,雖然馬拉松的賽事越來越多,但田協并沒有遠離馬拉松,只是把工作重點放在了提高辦賽的服務方面,因而不少賽事相關舉辦主體主動找到田協合作。這說明與商業體育賽事發展相適應的環節還有很多,比如行政法的落實就是一個重要環節。

  2我國商業體育賽事管理相關法律法規現存問題

  體育賽事管理相關法律法規改革旨在加快政府職能轉變,進一步簡政放權,減少微觀事務管理。同時完善市場的運行機制,培育體育賽事相關的多元化市場主體,以刺激更多的社會資本主動參與其中,進而充分地調動社會各界人士參與體育賽事的積極性,激發整個體系的創造力,從而更好地提供能夠滿足廣大群眾所需的多樣性產品和各種服務。

  2.1體育賽事目錄制管理雖已確立,但其簡政放權的功能并沒有完全發揮

  根據國家體育總局公布的賽事名錄,名錄內的全國性單項體育協會舉辦的競技體育重要體育賽事有167項,不需要賽前行政審批。對于目錄外的體育賽事,全國綜合性運動會、特殊項目賽事、國際體育賽事仍需審批,而一些商業性質和群眾性質的體育賽事則無需此項流程。這與我國體育賽事管理的現實情況基本相符合,但還存在放權不足的問題:

  第一,在賽事名錄內的體育賽事不需要審批,但只能由特定主體舉辦,單項體育協會還是實行“政事合一”體制,協會未與行政機關脫鉤的情況下,依然是行政主導體育賽事,社會力量無法舉辦這167項全國性體育競賽,即使是通過社會融資,也不屬于商業性賽事范疇,市場機制還是被排斥在外,這同簡政放權的行政審批思路有所迥異。

  第二,目錄制度管理旨在將需要行政審批的體育賽事列明,《國家體育總局關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)將不需要審批的全國性單項體育賽事列為目錄內容,其中哪些商業體育賽事需要行政審批,目錄的公示并沒有明確,還需要查閱其他法律法規。

  2.2體育協會等社會組織的法律定位不夠明確

  體育協會等社會組織的法律定位還不明確,影響了體育賽事“管辦分離”的改革進程。《體育法》的規定存在內容過于簡單、執行不到位現象明顯,體育仲裁制度至今沒有建立。例如2009年10月,中國足協在沒有經過武漢光谷足球俱樂部允許的情況下對其核心球員李瑋峰提出停賽8場的處罰,嚴重影響了聯賽保級,該俱樂部與足協溝通未果,最終退出中超聯賽,這是中國足球職業俱樂部首次退出聯賽事件。

  同年同月發生的廣東鳳鋁籃球俱樂部對中國籃球協會關于俱樂部升級CBA聯賽的決定提出抗議,其主要是因為廣東鳳鋁籃球俱樂部是2007年/2008賽季全國NBL聯賽冠軍,但升級條件由投票來決定,最終NBL聯賽亞軍天津榮鋼籃球俱樂部和季軍山東青島雙星籃球俱樂部得到升級,而NBL聯賽冠軍廣東鳳鋁籃球俱樂部落選,該俱樂部對此事提出抗議,然而協會內部和國家體育總局的協調未果,因此向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟,但法院依法裁定不予受理[4]。

  目前,我國職業體育的體制還是延續計劃經濟時代的特征,各類體育協會隸屬于各級體育行政機關,并行政化運作。即使體育協會與行政機構脫鉤之后,體育協會也將是政府部門公權力的延伸,還是容易形成對體育賽事舉辦權的壟斷,各地方政府還是要為商業性體育賽事承擔責任,市場機制難以充分發揮作用。尤其是體育協會所舉辦的體育賽事特別容易受人情因素影響比賽結果,嚴重影響競賽的公平性和優秀運動員的培養和選拔。

  上海體育賽事管理“3+X”模式,使政府部門不再具體承辦體育賽事,而發揮商業企業和體育協會的作用,從根本上減輕了財政方面的壓力,獲得了更大的賽事利益。因此,各類體育協會應進行專業化改革,形成獨立的法律主體地位,在行業自律、完善服務方面發揮更大作用,尤其在改革商業賽事賽前審批制度的前提下,體育協會具有的專業優勢對于行業自治配合行政部門加強關鍵領域、關鍵環節的監管至關重要。

  2.3體育賽事的事中、事后管理法不夠完善

  2017年11月26日河北省保定市體育局封殺了由中國職業拳擊協會主辦的“2017世界拳擊格斗聯賽(保定站)”的比賽,導致賽事主辦方幾百萬元的經濟損失[5]。由于各方面的壓力導致賽事主辦方取消了中國職業拳擊協會主辦的稱謂,把比賽的形式改為“交流賽”,此事件的發生嚴重違背了2014年國務院提出的“大力發展體育產業,取消商業性和群眾性體育賽事審批”的46號文件,由于體育主管部門的違規干涉,對商業體育賽事的承辦產生了極其惡劣的影響。

  其主要原因是體育賽事的相關管理法缺失,因而阻礙了體育賽事的良性運行。體育賽事的事中、事后管理法不完善,既影響取消賽前行政審批的進程,又可能導致商業體育賽事秩序的混亂。行政審批制度是我國體育賽事管理的重要方式,可以起到信息收集、準入控制、行為監管等功能,但是,市場準入的限制也會阻礙競爭。體育賽事制度改革的方式是降低門檻,允許社會資本進入體育行業,但是,完善事中、事后監管措施是非常重要的。

  根據強制性程度,體育賽事事后監管措施可大體分為兩類:1)比較傳統的強制性行政管理方式,它以行政強制、行政處罰為典型形式。2)治理模式下的引導型行政管理方式,以財政補貼、行業自律等“軟法”為主要形式。由于傳統的管理方式執法成本高、周期長,需要大量的執法人員,還會引起行政復議、訴訟等眾多環節,還容易形成“以罰代管”的局面。《若干意見》中還未涉及與賽事管理制度改革密切相關的配套管理措施,商業性體育賽事和群眾性體育賽事如何進行監管還是一個亟待研究的問題。

  3行政法視角下我國商業體育賽事管理改革建議

  3.1取消商業體育賽事賽前行政審批

  取消商業體育賽事賽前行政審批,加強其事中、事后監管是激發市場活力的重要途徑。2010年3月,國務院辦公廳發布《關于加快發展體育產業的指導意見》明確提出探索完善單項賽事的市場開發和運作模式和鼓勵企業舉辦商業性體育比賽。鼓勵舉辦商業性體育賽事和引入市場機制對體育產業發展的重要價值已經得到確認。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立及對體育事業提出的產業化和市場化的要求,體育賽事已逐步實行市場化運作[7],但是,市場力量進入受到行政權力的制約而無法充分開展競爭,故而建立一個開放性強且具有良性競爭機制的體育商業系統勢在必行。

  為貫徹落實十八屆三中全會精神,進一步處理好市場作用和政府作用之間的關系,國務院針對加快體育商業賽事的發展提出了相應的整改方案,它要求全面清理阻礙體育商業賽事順利發展的各項類目,凡是沒有被法律法規明文禁止的領域,應一律面向社會開放。

  例如規定里指出了應取消商業體育賽事活動的復雜審批流程,并將市場的調節機制納入到賽事承辦的軌道當中,全面推進我國綜合性和單項體育賽事管理制度改革,以及公開賽事舉辦目錄。”通過市場機制舉辦商業體育賽事已經成為體育事業發展的重要舉措,減少不必要的賽前行政審批是制度改革的重要內容。

  3.2建立和完善目錄制管理模式

  建立和完善目錄制管理模式、明確政府部門權責范圍是有效遏制“權力尋租”、推動體育事業健康發展的重要舉措。假球黑哨等操控體育比賽、年齡造假、指定賽事舉辦地、違規選擇國家隊成員等體育腐敗行為嚴重威脅了我國體育事業的健康發展,尤以“足協”腐敗案的影響最為典型。實行開放性體育競賽管理方法和體育賽事名錄制管理模式是預防體育腐敗的重要舉措[8]。體育賽事名錄制是權力清單制度的一種具體形式,不是清單以內的,行政權力就不能隨意進入。在全面深化改革的社會背景下,權力清單制度主要是強化權力運行制約和監督、保證行政權力正確行使的重要舉措[9]。

  《若干意見》在貫徹十八屆三中全會精神和國務院有關政策措施的基礎上,對全國綜合性體育賽事、《賽事名錄》內的賽事、《賽事名錄》外的賽事、特殊項目賽事、國際體育賽事分類管理,將《賽事名錄》納入國家體育總局賽事審批權的“權力清單”中,并將對商業性和群眾性體育賽事在內的全國性或地域性體育賽事的行政審批一律取消。

  3.3強化商業體育賽事制度改革

  體育產業的發展對我國產業結構調整和轉型升級具有重要意義。《若干意見》明確指出,截至2025年,為了推動社會經濟的快速發展,體育產業總規模要超過5萬億元。體育品牌的建設是體育產業發展的重要內容之一,影響大的品牌體育賽事不僅可以推動專項體育運動的發展,同時還能夠促進體育用品、公共服務、場館建筑等行業的發展,以及相關的體育旅游、傳媒、會展、廣告、影視等行業的蓬勃發展。目前我國體育賽事仍以行政主導為主,地方政府作為主辦方通過廣告等形式向社會融資,贊助方多是國有企業或者國有資本參股控股的企業。以國有資本支持體育事業的發展,有利于持續提供穩定的經濟資助。

  但是,這種發展模式容易導致一個地區個別項目發展較好,而更多的體育項目或體育賽事無法獲得資助。同時,由于國有資本之后的行政權力對體育賽事的介入,容易導致賽事組織人員體制化而排斥商業化運作。因此,體育事業發展的方向必然是要更多發揮企業和體育社會組織的作用,推進職業體育改革,完善體育賽事管理制度,強化職業聯賽決策機制等。

  4行政法視角下商業體育賽事管理制度優化路徑

  在政府大力推行以簡政放權和發揮市場在資源配置中起決定性作用為方向的行政審批制度改革的背景下,我國商業體育賽事管理制度改革應以目錄制管理為起點、完善事中事后監管和發揮體育組織作用為重點,從而變革市場運行模式,推進賽事的舉辦權、轉播權、運動員轉會權,以及無形資產開發權等,保障這些優質資源得到公平、公正、公開地合理配置和流轉。

  4.1完善賽事目錄,推進目錄制管理與備案制管理

  相結合《若干意見》以賽事目錄形式對體育賽事進行了分類管理,這是一項重要舉措。我們認為,賽事目錄應當明確列舉需要進行審批的體育賽事類型,尤其是需要地方政府審批的體育賽事類型。而將哪些體育賽事寫進賽事目錄,是一個值得思考的重要問題。目前體育賽事目錄內有167項競技體育的重要體育賽事,是為奧運會、亞運會、世錦賽等體育賽事選拔本項目頂級運動員而舉辦。

  這種類型的體育賽事,不一定非得由單項體育協會以及運動管理中心來壟斷舉辦權。應充分考慮運用市場機制分配資源的可能性,國家財政應優先保障那些觀賞性差、項目起步較晚、群眾基礎較差的單項體育賽事,而對于那些非常成熟的、群眾喜聞樂見的體育賽事,不再納入賽事目錄而以商業性賽事對待。因此,賽事目錄的編制應以行政許可法第十二條、第十三條為依據,充分發揮市場機制和體育組織的作用;以審批制為例外的管理模式,只允許符合條件者從事特殊行業的活動[2]。需要審批的體育賽事主要包括涉及國家安全、公共安全的特殊體育項目賽事,其他體育賽事需要備案登記,加強事中、事后監管。

  4.2改革與發展體育組織,完善體育行業組織的治理結構

  我國體育行業發展的舉國體制觀念根深蒂固,體育成績與國家榮譽聯系過于緊密,行政主導特征過于明顯,導致體育產業發展動力不足。順改革浪潮之勢,十八屆三中全會明確提出了國家治理能力現代化建設的議案,“治理”與傳統公共管理方式相比,治理主體既可以是政府部門,也可以是非政府部門或社會組織,通過社會組織的權威、專業知識實現公民與政府的合作,提高社會管理的效率[10]。

  為推進體育行業治理結構的完善,國務院已下發書面文件明確指示:務必摒除體育事項受制行政權力干預的現象,將體育社會組織所提供的公共服務和解決的事項都由本組織自己承擔,保證體育事務的去行政化。體育行業協會要發揮各體育俱樂部、體育經紀公司等體育企業和運動員、教練員在行業協會中的作用,實現體育賽事舉辦、體育人才選拔、體育產品開發的自治管理功能。

  5結語

  在當前體育賽事商業化的宏觀形勢下,簡化賽事行政審批流程,強化體育市場化管理機制確為推動體育產業健康、良序發展的有效途徑。研究者有必要深入剖析當下體育賽事運行中存在的各種問題,以便對癥下藥,為合理化制度的確立提供良好的理論基礎。在政策實施過程中,執行者應貫徹政策、制度的精神實質,做到理論同實踐相結合,有條不紊地展開具體的管理活動,有效落實商業賽事的管理辦法,為我國商業體育賽事的健康可持續發展貢獻一份力量。

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